Chi controlla i controllori?

Uno dei quesiti fondamentali per la democrazia. Parto dall’attualità per cercare di analizzarlo.

Hanno beccato, e nemmeno per la prima volta, anche il PD con le mani nel sacco. Bersani cerca di metterci una toppa con una lettera al Corriere che è ciò che sembra. Una toppa. Dallo stesso giornale gli risponde Polito con un’editoriale di cui riporto alcuni stralci:

“Nella sua lettera manca infatti ogni accenno autocritico. Che ci vuole ad ammettere, per esempio, che un dirigente del Pd nel consiglio di amministrazione dell’Enac non doveva proprio starci? Non è così che si separa «la politica dalla gestione», come il Pd spesso auspica? Se si dà a un politico il potere di assegnare una tratta aerea gli si regala anche un potere discrezionale che sarà fatalmente tentato di sfruttare. E non sono forse migliaia gli enti e le aziende pubbliche i cui cda esistono al solo scopo di assicurare poltrone e affari ai partiti?”

“Infine il caso Penati, il più scabroso per Bersani, poiché ne era il braccio destro. Si capisce che il segretario del Pd non voglia entrare nel merito delle accuse penali. Ma la pietra dello scandalo è la spericolata operazione con cui la Provincia di Milano guidata da Penati comprò azioni di una società autostradale, peraltro già a maggioranza di capitale pubblico. Bersani potrebbe almeno dire che quell’affare fu un errore, frutto dell’ipertrofia, se non peggio, di una politica che invece di privatizzare acquista fette di aziende, gioca a Monopoli e fa scambi impropri con le imprese usando il denaro dei contribuenti?”

Il problema centrale nell’esercizio del potere sembrerebbe essere il vecchio detto che “l’occasione fa l’uomo ladro”. Ma quando il ladro è stato eletto e quello che ruba è il denaro degli elettori la questione si complica. Al danno generato dal deprecabile atto del furto si aggiunge anche della beffa. Vediamo qual è la soluzione di Polito:

“Moralizzare davvero vuol dire espellere la politica dalla gestione degli affari e dell’economia”.

Wow. Che trovata. L’uovo di Colombo o una massima di Catalano? E come si farebbe questa magia? E’ da qui che nasce il famoso quesito. Tempo fa scrissi una cosa sull’argomento per uno dei miei capi. Ne ripropongo stralci secondo me utili alla riflessione.

“La questione non è nuova. Fu posta da Platone nella “Repubblica”. Siamo nel390 a.C. e Socrate, personaggio principale dell’opera, affronta il tema in uno dei dialoghi che lo vedono protagonista. Con la creatività che lo contraddistingue il filosofo ateniese illustra il modello ideale di società. Contadini, artigiani, guerrieri e governanti, quattro classi sociali ben definite le danno vita e sostanza. Nonostante la perfezione del disegno il dubbio serpeggia nell’utopia platoniana. Chi proteggerà i governati dai governanti? Chi garantirà l’irreprensibilità delle decisioni di chi gestisce e coordina?

L’inquietudine politica della Grecia del IV secolo a.C si diffonde attraverso il Mediterraneo per riapparire solo apparentemente decontestualizzata nelle satire di Giovenale. L’autore latino, al quale si deve la frase rimasta famosa, sostiene l’impossibilità di promuovere comportamenti virtuosi nelle donne. Soprattutto nel momento in cui coloro che dovrebbero orientarli sono a loro volta corruttibili (1).

Il quesito di Giovenale ha riacquistato nel tempo l’afflato socio-politico dell’originale greco. Evolvendone le implicazioni e ri-contestualizzandolo ogni volta al mutare delle condizioni storico-sociali. L’ultimo secolo è stato in questo senso il più prolifico. Dagli inquietanti scenari dei tribunali kafkiani agli osservatori ubiqui di orwelliana memoria. Dai giochi linguistici di William S. Burroughs alla graphic novel di Alan Moore. Fino a progetti musicali recentissimi.(2) Nonostante gli innumerevoli ambiti artistico-culturali in cui il quesito ha trovato collocazione il dubbio sembra rimanere irrisolto. Who watches the watchmen? L’inglese, lingua franca della postmodernità, sostituisce il latino, esperanto delle età antiche. Tuttavia il senso non cambia.

Generalmente, le democrazie moderne hanno tentato di rispondere a questa esigenza. Il metodo  elaborato si basa su almeno due procedure complementari che vanno nella direzione di salvaguardare il diritto dei cittadini ad un equo esercizio del potere. Da una parte la divisione dei poteri. Dall’altra l’istituzione di organismi di garanzia. Separare il potere legislativo sia da quello esecutivo che da quello giudiziario ha rappresentato un passo decisivo in questo senso. Di fatto, non potendo impedire totalmente la contaminazione fra interessi privati e pubblici servizi, si è scelto di mettere gli uni contro gli altri. L’equilibrio d’altronde, le scienze ci insegnano, non descrive una situazione di stasi ma la risultante dinamica di forze uguali e contrapposte. In alcuni casi particolari, l’occidente euro-americano, soprattutto, ha poi scelto di creare appositi enti “custodi” della legislazione di particolari settori della vita socio-economica di un paese. Diversamente nominate “Autorità” o “Authority”, a seconda che si preferisca la traduzione letterale o il termine originario, esse presiedono al rispetto delle regole.

A questo proposito Paolo Sassetti (3), si pone una domanda che non avrebbe stonato anche se a pronunciarla fosse stato il Socrate della “Repubblica”. A chi rispondono le Authority rispetto all’efficacia e alla correttezza del loro operato? L’ambito in cui l’autore analizza la questione è quello finanziario.La Bancad’Italia per la stabilità degli intermediari finanziari. La CONSOB per la trasparenza dei mercati finanziari. L’ISVAP per il controllo sulle compagnie di assicurazione. La COVIP per la vigilanza sui fondi pensione. L’Antitrust per la concorrenza nei mercati. Queste le Authority che custodiscono la legislazione finanziaria. Ma non solo. Esse possono infatti emanare i regolamenti attuativi delle leggi in materia. Rappresentando a tutti gli effetti un presidio normativo per la soluzione dei contenziosi ed evitando così il ricorso alla magistratura ordinaria. Lo scenario è ampio, articolato e complesso. Fatto sta che lo stesso Sassetti non può esimersi dall’ammettere laconicamente “Succede, quindi, che le Authority si pongano in maniera inappellabile al di sopra di ogni verifica operativa, se non di quella politica che, però, coincide sostanzialmente con il rinnovo periodico delle cariche che si realizza in maniera auto-referenziale in Banca d’Italia ed in ristretti circoli ministeriali nel caso delle altre Authority”.

Per quanto l’uomo si sforzi di trovare soluzioni innovative il panorama sembra solo complicarsi. Si moltiplicano i soggetti. Si stratificano le procedure. Tuttavia la domanda di Platone sembra replicarsi ad ogni gradino. Ad ogni nuova nomina di un garante i potenzialmente garantiti sentono il dovere di chiedersi chi li garantirà dall’azione del garante. La proposta di Sassetti è tanto semplice quanto banale. Ma proprio per questo forse va nella giusta direzione. L’autore suggerisce che le Authority in questione siano obbligate ad interagire direttamente con le richieste dei soggetti che dovrebbero garantire dichiarando pubblicamente gli esiti delle loro valutazioni. In una parola: trasparenza.

Anche in considerazione dell’attualità, è però lecito domandarsi in cosa consista la trasparenza e se essa sia condizione sia necessaria che sufficiente. Basta pubblicare i redditi di tutti i contribuenti sul sito del’Agenzia delle Entrate per dimostrare l’inappellabilità delle procedure di verifica di quest’ultima? La trasparenza dei dati senza quella degli obiettivi e delle strategie rischia di assomigliare più ad un’astuta mossa di deresponsabilizzazione che non all’apertura del dialogo fra garante e garantito. Se pur non sufficiente, questo scambio aperto ed esaustivo di informazioni, risulta tuttavia necessario. A questo proposito il Ministro uscente Tommaso Padoa Schioppa sostiene che essere accountable significa “non solo essere ritenuto responsabile delle proprie azioni, ma anche essere tenuto a giustificare e spiegare azioni e decisioni. L’accountability è un elemento essenziale e costituente di un ordine politico democratico. In tale ordine, le istituzioni che hanno il potere di influire sulla vita e il benessere della comunità devono essere soggette allo scrutinio dei cittadini e dei loro rappresentanti eletti” (4). D’altra parte trasparenza e accountability non sono alto che due metà di uno stesso circolo virtuoso relazionale. Quando il “custode” attiva la prima, il “custodito” risponde con la seconda.

Quis custodiet ipsos custodes? Who watches the watchmen? Mettendo insieme le opinioni di Sassetti e Padoa Schioppa la risposta sembra tanto suggestiva quanto rivelatrice. E’ il custodito che custodisce se stesso. Sostanzialmente, un’Authority applica le norme atte a tutelare determinate garanzie in piena trasparenza. I garantiti, da parte loro, utilizzano strumenti di segnalazione di comportamenti inefficaci o procedure disattese. Manca però un gradino sostanziale che i due autori considerano implicito ma che tal non è, almeno nel nostro paese. La sanzionabilità e la certezza della pena. Non solo. In maniera del tutto complementare è sempre più raro vedere gratificate e premiate l’osservazione delle regole e le performance di eccellenza”.

[…]

Le regole e gli strumenti con i quali i “custoditi” possono custodire se stessi, controllando i “custodi” vengono di consueto stabilite da questi ultimi. Chi garantisce che ciò non avvenga per garantire l’impunità di chi sbaglia invece del diritto di chi investe in formazione? Rispondere a questa domanda implicherebbe l’attivazione di un nuovo livello di controllo. Allontanando sempre più i controllori dai controllati. Moltiplicando l’inquietudine di questi ultimi. Nascondendo le responsabilità negli anfratti della burocrazia.

Utilizzando una metafora matematica potremmo affermare che, considerando la sola asse delle ordinate il risultato non è soddisfacente. Almeno in termini di efficacia, sovrapporre livelli successivi di controllori non paga. Non rimane che osservare come la funzione si comporti rispetto all’asse delle ascisse. Proseguendo nell’ambito semantico della metafora, potremmo immaginare l’orizzontalità come la moltiplicazione dei soggetti. In una parola il pluralismo. Più organismi che offrono il servizio di valutazione, messi in competizione sul libero mercato. Una regola aurea del liberalismo economico che dovrebbe garantire il miglioramento progressivo del servizio stesso. Almeno fino alla fase in cui si organizza un “cartello”.

Il pluralismo riesce a garantire anche un alto grado di partecipazione di chi prende parte al servizio? Aspetto quest’ultimo importante per arginare la frammentazione che spesso accompagna l’espandersi del numero di agenzie fornitrici. In quest’ottica risulta interessante il lavoro di Robert J. Barro e Rachel M. McCleary. I due studiosi statunitensi hanno applicato i modelli dell’analisi economica alla sociologia delle religioni. L’obiettivo del contributo del 2002 (5) che prendiamo in considerazione è quello di individuare le ragioni alla base della partecipazione al rito e dell’adesione ai diversi complessi organizzati di credenze. Le conclusioni sottolineano come l’assenza di una regolamentazione centralistica della religione di tipo statale, e di conseguenza la presenza di un “mercato pluralista delle fedi”, garantiscano un più alto tasso di frequentazione dei luoghi di culto e una maggiore osservazione dei principi religiosi. In sostanza un ente erogatore in condizione di monopolio finisce per perdere di vista i bisogni spirituali dei fedeli. D’altra parte Adam Smith, nel suo “La Ricchezza delle Nazioni” aveva già attribuito questo errore alla Chiesa Anglicana. Era il 1776”.

[…]

“La “funzione” sembra ottenere risultati di tutto rispetto. Almeno sull’asse orizzontale del pluralismo. Da una parte il modello sembrerebbe garantire un crescita costante della qualità delle idee in campo, e quindi di quella complessiva del servizio.

Inoltre, qualunque cultura, per acefala e destrutturata che sia, si fonda su un insieme di principi comuni a tutti coloro che vi si riconoscono. D’altra parte sono proprio le regole e i principi ad essere all’origine del quesito portante di queste considerazioni. Quis custodiet ipsos custodes? La domanda sembra non trovare una risposta univoca.

Per ipotizzare una soluzione duratura al quesito platoniano manca ancora qualcosa. Francesco Verbaro (6) ha affrontato recentemente la questione dalle colonne del Sole 24 Ore. Nell’esaminare i contratti di lavoro e i servizi della Pubblica Amministrazione sostiene che “A monte, più che un problema normativo, c’è un nodo etico nella gestione delle risorse pubbliche da parte della politica e della dirigenza pubblica che non può essere risolto per legge”.

Dunque, un nodo etico che non può essere risolto per legge. Ma per il quale è necessario tornare all’interno dell’individuo. Nell’evoluzione dei suoi percorsi di formazione. Nell’elaborazione dei modelli culturali che per adesione o contrapposizione ne ispirano comunque i comportamenti. In questo senso, la legalità, nel senso più ampio di rispetto delle regole, non è solo il risultato di una buona legge, di un sua corretta applicazione e della certezza di una pronta sanzione in caso di comportamenti illeciti. Alla separazione dei tre poteri, che la democrazia ha posto come primo presidio allo strapotere dei controllori, se ne affianca un quarto. Questa volta non i media del cittadino Kane (7) ma l’inclinazione individuale e culturale verso l’applicazione della norma quale presupposto per la soddisfazione delle esigenze di tutte le parti in gioco.

L’etica dunque fa parte degli ambiti decisionali dell’individuo che sceglie in che direzione orientare la propria azione. Non la si insegna per legge. Le regole possono al massimo prevedere la sanzione degli atteggiamenti trasgressivi e funzionare da deterrente.

Tornando al quesito di partenza. Quis custodiet ipsos custodes? Who watches the watchmen? Sembrerebbe impossibile fornire una risposta univoca. In un mondo perfetto il “custodito” custodisce se stesso utilizzando il controllore come strumento. Monitorandone l’operato. Segnalando irregolarità. Affidandosi ad organismi sanzionatori. In un mondo un po’ meno perfetto la deontologia assume un ruolo fondamentale. Un elemento totalmente individuale, difficilmente quantificabile, ma così necessario. In un mondo perfetto la legge funziona. In un mondo imperfetto ci si affida alla rettitudine dell’individuo. Sembrerebbe una contraddizione in termini. Non lo è se i due aspetti, norma ed etica, vengono considerati complementari non alternativi.

Di fatto alcuni segnali sono già rintracciabili nella soluzione che lo stesso Platone aveva indicato per il suo stesso quesito. Nell’utopia politica di una perfetta aristocrazia guidata dai filosofi, l’autore greco indica nella loro maggiore vicinanza alla verità il criterio che guida le loro capacità di governo. Saranno quindi i “custodi” stessi a proteggere i “custoditi” dalla possibilità di un esercizio perverso del potere. Disprezzando il privilegio, gestiranno la cosa pubblica perché è giusto farlo, non per i vantaggi privati che ciò comporta”.

 

  1. Il brano a cui ci si riferisce compare nella Satira n. 6, 346-348.  “Audio quid ueteres olim moneatis amici, “pone seram, cohibe” sed quis custodiet ipsos custodes? Cauta est et ab illis incipit uxor”
  2. Il “Pistol Poem n.2” di William Seward Burroughs – scrittore, poeta e saggista americano appartenente al movimento della beat generation (1914-1997) – gioca su tutte le possibili combinazioni delle parole contenute nella frase “Who watches the Watchmen”. Quest’ultima dà il titolo sia alla più famosa grapich novel di Alan Moore – scrittore e fumettista inglese (1953), che a uno dei brani del disco di Claudio Sanchez – di origini portoricane, leader del gruppo rock Coheed and Cambria (1978) – My brother’s blood machine. Gli esempi sarebbero innumerevoli. Quelli a cui si accenna più in alto illustrano il ripresentarsi nel tempo del quesito in questione. Kafka inizia a scrivere Il processo nel 1914. Il disco di Sanchez viene pubblicato nel 2006
  3. Paolo Sassetti è un analista finanziario, membro dell’AIAF. L’articolo “Quis custodiet ipsos custodes. Authority Finanziarie e cittadini” è stato presentato dall’autore al convegno internazionale “Legge e finanza. La protezione dei soggetti deboli nel mondo globalizzato”, organizzato a Milano il 23-24 Settembre 2004 dalla Federazione Internazionale delle Donne Giuriste con la sponsorizzazione dell’Ordine degli Avvocati di Milano.
  4. E’ scaricabile su http://www.auraweb.it/articolo_benavere.asp?cid=20&aid=864 e su http://xoomer.alice.it/cybercat56/Quis%20custodiet%20ipsos%20custodes%20-%20Relazione%20al%20convegno.pdfTommaso Padoa-Schioppa, An institutional glossary of the Eurosystem, intervento alla conferenza “The Constitution of the Eurosystem: the Views of the EP and the ECB”, 8 marzo 2000. Citato in Marco Onado, Se non ora quando?, 7 giugno 2004, scaricabile da http://www.lavoce.info/articoli/pagina1108.html
  5. Robert J. Barro è docente di Economia all’Università di Harvard. Il suo studio, realizzato insieme a Rachel M. McCleary, Religion and Political Economy in an International Panel, 2 maggio 2002, è consultabile su http://post.economics.harvard.edu/faculty/barro/files/p_religion.pdf
  6. L’autore nel 2008 era il Direttore per il personale delle Pubbliche Amministrazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica
  7. Citizen Kane è il titolo originale del film di Orson Welles “Quarto potere” che si ispira liberamente alla vita di William Rundolph Hearst, magnate del giornalismo statunitense e uomo politico. La pellicola uscita nel 1941 nasconde, dietro la trama principale, consistenti riferimenti al potere che i media possono esercitare per influenzare chi gestisce la cosa pubblica. Fino a rappresentare un potere parallelo ai tre tradizionali.

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